"Zabudowa" brzegów zbiorników wodnych - zagadnienia administracyjno-prawne

Autorem artykułu jest Pan Krzysztof Gruszecki, radca prawny specjalizujący się w  sprawach z zakresu ochrony środowiska.

"Zabudowa" brzegów zbiorników wodnych - zagadnienia administracyjno-prawne

Jedną z popularniejszych form rekreacji jest wypoczynek nad wodą. Jego efektywność wymaga jednak dostępu do brzegów zbiorników wodnych, dostania się do nich oraz skorzystania z infrastruktury takiej jak np. pomosty. Niestety bardzo często jest to utrudnione przez różnego rodzaju ogrodzenia lub inne ograniczenia uniemożliwiające skorzystanie z wód. Dlatego warto wiedzieć do jakich wód i w jakim zakresie powinniśmy mieć zagwarantowany dostęp oraz jakie środki mogą być zastosowane w przypadku utrudniania dostępu do wód.

1.      Powszechne korzystanie z wód

zabudowa-brzegów-zbiorników-wodnych-zagadnienia-administracyjno-prawneJednym z podstawowych praw przysługujących każdemu jest zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647 z późn. zm.) prawo do powszechnego korzystania ze środowiska. Jedną z jego form jest prawo do powszechnego korzystania z wód, mające swoje umocowanie w art. 32 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960). Zgodnie z postanowieniami ust. 1 tego przepisu przysługuje ono każdemu, obejmując prawo do korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu „Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb.” Z przywołanych rozwiązań wynika więc, że prawo do powszechnego korzystania z wód, we wskazanym zakresie i przysługuje każdemu, a zakres przedmiotowy jego realizacji jest stosunkowo szeroki. Jeżeli więc prawo to podlegałoby w praktyce nieuprawnionemu ograniczeniu, to w stosunku do podmiotów stosujących ograniczenia powinny być stosowane środki prawne. W każdym przypadku należy jednak dopasować podejmowane działania do występujących ograniczeń oraz pamiętać, że niektóre z tych ostatnich mogą znajdować swoje umocowanie w obowiązujących przepisach lub wydanych na ich podstawie decyzji administracyjnych.

2. Środki administracyjne mające gwarantować dostęp do wód

Analizując rozwiązania mogące znajdować zastosowanie   w przypadku ograniczania dostępu do wód w pierwszej kolejności należy pamiętać o postanowieniach art. 232 ust. 1 Prawa wodnego zgodnie, z którym „Zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar.”. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu „Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wód w sposób umożliwiający to korzystanie. Części nieruchomości umożliwiające dostęp do wód wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji.” Analizując postanowienia postanowienia przytoczonych przepisów należy pamiętać o tym, że gwarantują one jedynie dostęp do wód w celu skorzystania z wód. Nie są jednak tożsame z prawem do korzystania w sposób nieograniczony z nieruchomości przyległych do zbiorników wodnych objętych powszechnym korzystaniem z wód. Jeżeli zatem nad brzegami rzek lub jezior spotkamy przeszkody utrudniające do nich dostęp, to z dużą dozą prawdopodobieństwa możemy stwierdzić, że zostały zrobione z naruszeniem prawa (wyjątki od tej reguły dozwolone są z uwagi na np. względy bezpieczeństwa, czy w strefach ochronnych ujęć wody).

W celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem należy zawiadomić o tym organ gminy, która z urzędu musi wydać decyzję wyznaczającą strefę dostępu do wód. Ponadto o takich faktach warto informować organy Wód Polskich odpowiedzialnych kompleksowo za gospodarowanie wodami. Oczywiście prawa pojedynczego obywatela są ograniczone i z faktu dokonania zgłoszenia nie wynika automatycznie, że będziemy aktywnie uczestniczyć  postępowaniu mającym doprowadzić do usunięcia nieprawidłowości. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że „Legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wyznaczenia dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem w sposób umożliwiający to korzystanie, posiada wyłącznie właściciel nieruchomości, która zostaje wyznaczona jako umożliwiająca dostęp do wody.”  (Wyrok WSA w Gdańsku z 27.02.2020 r., III SA/Gd 857/19, LEX nr 2939056). W związku z tym przyjmuje się, że „Podmiot zgłaszający brak dostępu do wody nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może w sposób wiążący określać działek, na których ten dostęp będzie się odbywał, czyli zgodnie z jego interesem faktycznym. Właściwym do wyznaczenia konkretnych działek zapewniających dostęp do wody jest bowiem wyłącznie działający z urzędu organ administracji kierujący się zasadą powszechnego korzystania z wód oraz dobrem publicznym.” (Wyrok WSA w Gdańsku z 27.02.2020 r., III SA/Gd 857/19, LEX nr 2939056).

Już jednak stowarzyszenia np. wędkarskie lub żeglarskie mogą domagać się wszczęcia postępowania w takiej sprawie, na podstawie art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), uczestnicząc jednocześnie w nim na prawach strony o ile zgłoszą taki wniosek. Obowiązywanie tego przepisu w omawianej kategorii spraw nie zostało bowiem ograniczone. Niezależnie jednak od tego piszący skargę na podstawie art. 221 K.p.a. informującą o możliwości wystąpienia naruszeń prawa   powinien zgodnie z postanowieniami art. 237 par. K.p.a.  być poinformowany o sposobie jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Dlatego nie można załamywać rąk spotykając utrudnienia nad brzegami, tylko trzeba o tym informować organy administracji. Oczywiście dostęp do wód nie ma charakteru nieograniczonego. Związany jest on bowiem tylko z korzystaniem z wody i nie wykracza poza pas wzdłuż linii brzegowej. Dlatego nie będzie obejmował  np. dojazdu do niej w dowolnym miejscu. W takim przypadku korzystanie z cudzej nieruchomości wykraczałoby bowiem poza ramy powszechnego korzystania z wód.

3. Dojazd do brzegów wód

Aktualnie skorzystanie z wód bardzo często wiąże się z próbą dojazdu , najlepiej nad samą linię brzegową zbiornika wodnego. Niestety nie zawsze jest to możliwe. W wielu przypadkach spotykamy utrudnienia w postaci różnych przeszkód. Problemu tego niestety nie rozwiązują postanowienia przytaczanego wyżej art. 233 ust. 2 Prawa wodnego. Przepis ten gwarantuje bowiem jedynie dostęp do wód w celu powszechnego korzystania z wód. Jednak  nie jest to równoznaczne ze swobodnym i nieskrępowanym dojazdem nad brzegi rzek i jezior objętych powszechnym korzystaniem z wód.

Ograniczenia w tym zakresie mogą  wynikać z przepisów szczególnych jak i z prawa własności. Przykładem przepisów szczególnych wprowadzających takie ograniczenia są np. postanowienia  art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2025 r., poz. 567), w myśl którego „Ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb.” Jeżeli zatem dojazd do brzegów akwenu przebiega przez las musimy w pierwszej kolejności sprawdzić, czy droga dojazdowa jest udostępniona do ruchu.

Kolejnym przykładem ograniczeń wynikających bezpośrednio z mocy prawa są postanowienia art. 176 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zgodnie, z którym w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zakazuje się wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym przejeżdżania przez wały oraz wzdłuż wałów pojazdami lub konno oraz przepędzania zwierząt, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych. Jeżeli zatem wzdłuż brzegów rzeki znajdują się wały przeciwpowodziowe, to przejazd przez nie może odbywać się tylko w miejscach wyznaczonych.

Ograniczenia w dostępie do linii brzegowej  wynikają także z prawa własności nieruchomości do niej przyległych. Teoretycznie każda nieruchomość powinna mieć zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Jednak w praktyce bywa z tym różnie . Jeśli kwestie związane z dostępem zbiornika do drogi publicznej nie zostały uregulowane, to może się okazać, że legalny dojazd pojazdem nad brzeg wody, bez zgody właściciela nieruchomości może nie być możliwy.

Jeżeli zatem  nie ma dojazdu do brzegów konkretnego zbiornika, to zagadnienie to może  zostać uregulowane przez zawarcie umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości, przez którą ma przebiegać droga dojazdowa nad wodę , a właścicielem wody. Jeżeli jednak strony nie będą umiały się porozumieć to służebność będzie mogła być ustanowiona w postępowaniu przed sądem. Oczywiście w praktyce można uznać za dopuszczalne zawarcie tymczasowego porozumienia w sprawie dojazdu nad wodę. Jednak w żadnym razie nie może odbywać się to w sposób dowolny. Dlatego planując wyjazd nad wodę warto uwzględnić również ten element, tak aby uniknąć zbędnych sporów.

4. Dostęp do urządzeń wodnych

W procesie  korzystania z wód mogą być wykorzystywane również urządzenia wodne takie jak np. pomosty, czy slipy. Niestety dostęp do nich bywa utrudniony lub odpłatny. To zaś wywołuje frustracje osób chcących z nich skorzystać, które wskazują, że jest to forma utrudniania dostępu do wód wód publicznych. Oceniając możliwość wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z pomostów (ale odpowiednio także innych urządzeń) w pierwszej kolejności należy przypomnieć postanowienia art. 16 ust. 1 pkt 65  Prawa wodnego zawierającego ustawową definicję urządzenia wodnego. Jest ona bardzo szeroka i zgodnie, z nią również np.  pomost jest urządzeniem wodnym. W związku z tym  wykonanie urządzenia musi być poprzedzone spełnieniem wymagań formalnych. W myśl postanowień art. 394 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego np. wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów wymaga dokonania zgłoszenia wodnego. Natomiast jeśli pomost przekracza te parametry, to jego wykonanie w myśl art. 389  pkt  6 Prawa wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym w świetle przytoczonych rozwiązań wykonanie każdego pomostu na wodach publicznych, bez względu na jego wielkość musi być poprzedzone dokonaniem zgłoszenia albo uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Uzyskanie zgody wodnoprawnej jest jednak tylko pierwszym etapem wykonania urządzenia wodnego. Oprócz tego muszą zostać bowiem spełnione wymagania budowlane. W zależności od wielkości jego wykonanie wymaga bądź dokonania zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. To pierwsze zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego wymagane jest np.  w przypadku pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m. Natomiast w pozostałych przypadkach zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego będzie wymagane pozwolenie na budowę.

Jeśli jednak urządzenie zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi regułami, to w praktyce wskazuje się, że : „Urządzenie wodne, którego Wody Polskie nie wykonały albo nie wykonywały nie jest własnością Skarbu Państwa, a zatem i mieniem (rzeczą, obiektem), którym w jego imieniu Wody te gospodarują na zasadach określonych w art. 258 ust. 8 ustawy z 2017 r. Prawo wodne reprezentując Skarb Państwa i wykonując w jego imieniu uprawnienia właścicielskie.” (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2020 r., sygn. II SA/Go 54/20). Uzasadniając takie stanowisko Sąd wskazał, że „Zgodnie z art. 216 ust. 1 i 2 prawa wodnego grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód, które nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Gospodarowanie tymi gruntami należy do Wód Polskich (ust. 3). Jak stanowi najistotniejszy dla dalszych rozważań przepis art. 216 ust. 5 prawa wodnego urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Przepis ten wprost znosi znaną polskiemu prawu cywilnemu instytucję superficies solo cedit (art. 48, art. 191 kodeksu cywilnego), co nie pozwala na konstruowanie takich domniemań, jakie przedstawiono w treści decyzji organu drugiej instancji.

Jak stanowi art. 216 ust. 6 prawa wodnego urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Stosując do tego przepisu prostą i powszechnie stosowaną regułą wykładni a contrario, jasne jest, że urządzenie wodne, którego Wody Polskie nie wykonały albo nie wykonywały nie jest własnością Skarbu Państwa, a zatem i mieniem (rzeczą, obiektem), którym w jego imieniu Wody te gospodarują na zasadach określonych w art. 258 ust. 8 prawa wodnego reprezentując Skarb Państwa i wykonując w jego imieniu uprawnienia właścicielskie. Szczególne zasady określone w powołanych regulacjach potwierdzają dalej przepisy art. 218 ust. 1 do 5 prawa wodnego.” 

Dlatego też w świetle przytoczonych rozwiązań, jeżeli urządzenie np.  pomost został wykonany zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami, to może on stanowić własność innego podmiotu niż właściciel wody. W takim przypadku wykonawca pomostu staje się jego właścicielem, który jest odpowiedzialny za jego utrzymanie oraz odpowiada za ewentualne szkody poniesione przez użytkowników pomostu. W związku z tym ograniczenie dostępności do takiego urządzenia jest uzasadnione. Jeśli jednak urządzenie zostało wykonany z naruszeniem reguł, to nie staje się własnością osoby, która je wykonała, a urządzenie takie powinno zostać zgłoszone do właściwego zarządu zlewni Wód Polskich jako samowola, w celu jego legalizacji lub rozbiórki. W tym zakresie będą obowiązywały podobne reguły jak w przypadku zgłoszenia utrudniania dostępu do wód.

5. Środki karne sankcjonujące utrudnienia w dostępie do wód

Utrudnienie w dostępie do wód stanowi  wykroczenie. Na podstawie art. 477 pkt 11 Prawa wodnego kto wbrew  przepisowi art. 233 ust. 2 nie zapewnia dostępu do wody w sposób umożliwiający powszechne korzystanie z wód popełnia wykroczenie, które podlega karze grzywny. Natomiast zgodnie z art. 478 pkt 2 Prawa wodnego popełnia wykroczenie kto wbrew przepisowi art. 232 ust. 1 grodzi nieruchomości przyległe do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych lub do brzegu wód morskich lub morza terytorialnego, w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, lub zakazuje lub uniemożliwia przechodzenie przez ten obszar. W związku z tym o spotkanych utrudnieniach trzeba zawiadomić także właściwe organy, które powinna podjąć dalsze działania. W przypadku drugiego z opisanych wykroczeń sprawa jest prosta. Zgodnie bowiem z postanowieniami par. 1  rozporządzenia  Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie wykroczeń, za które pracownicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wykonujący kontrolę gospodarowania wodami są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, oraz warunków i sposobu wydawania upoważnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1285) za wykroczenie to może więc być wymierzony mandat. W przypadku wykroczenia z art. 477 pkt 11 Prawa wodnego takiej możliwości nie ma. Dlatego sprawa będzie musiała trafić do sądu.

6. Konkluzje

W związku z tym spotykając przeszkody utrudniające dostęp do wód objętych powszechnym korzystaniem nie można załamywać rąk i narzekać ale podejmować działania wynikające z przywołanych przepisów prawa. Informowanie o stwierdzonych nieprawidłowościach właściwych organów może bowiem doprowadzić do ich usunięcia. Jednocześnie należy jednak mieć świadomość, że utrzymanie urządzeń wodnych we właściwym korzystaniu wiąże się z ponoszeniem kosztów oraz odpowiedzialnością za ich stan. W związku z tym nie wszystkie ograniczenia w korzystaniu z nich muszą naruszać prawo.